一、政策背景与发布意义

自然资源部发布了《市级国土空间生态修复规划编制指南》（征求意见稿）（以下简称《指南》），面向社会公开征求意见。这是继《省级国土空间生态修复规划编制指南》之后，国土空间生态修复规划体系向市县层级延伸的重要一步，标志着“国家—省—市—县”四级生态修复规划编制体系加速完善。

《指南》的出台，旨在指导和规范市级国土空间生态修复规划的编制工作，提高规划的科学性、系统性和可操作性。其核心意義在于：一是落实国土空间规划体系顶层设计，将生态修复专项规划纳入国土空间规划“一张图”；二是统筹山水林田湖草沙一体化保护和修复，推动市域生态格局优化；三是为地方开展生态修复工作提供明确的技术路径和管理依据。

二、《指南》的核心内容框架

从征求意见稿的内容来看，《指南》主要围绕以下几个关键环节展开：

（一）规划定位与作用

市级国土空间生态修复规划是国土空间规划体系中的专项规划，是市级国土空间总体规划的重要支撑，同时也是指导市域内各县（区）开展生态修复工作的上位依据。规划期限一般与市级国土空间总体规划相一致，近期至2035年，远景展望至2050年。

（二）编制原则

《指南》强调六项基本原则：

• 生态优先、绿色发展；
• 系统治理、分类施策；
• 统筹协调、上下衔接；
• 问题导向、目标导向；
• 因地制宜、突出特色；
• 公众参与、共建共享。

（三）基础调查与评估

《指南》要求编制前应开展充分的基础调查与评估工作，包括：

1. 生态系统现状调查，摸清市域内森林、草原、湿地、河湖、农田、矿山等生态系统的数量、质量和分布；
2. 生态问题识别与诊断，分析水土流失、土地沙化、石漠化、生物多样性下降、生态系统退化等突出问题；
3. 生态修复潜力评估，明确可修复区域、修复方向与优先序；
4. 已有工作成效评估，对历史生态修复工程进行绩效评价。

（四）规划目标与指标

《指南》提出构建分层、分类的目标指标体系。总体目标应锚定美丽中国建设和碳达峰碳中和战略，具体指标涵盖生态保护红线面积、森林覆盖率、湿地保护率、水土流失治理面积、矿山生态修复面积、生物多样性保护等，并要求指标可量化、可考核、可传导。

（五）修复分区与工程布局

这是《指南》的核心技术章节。《指南》要求：

• 以市域为单元，划分生态修复分区，明确各分区的主攻方向和修复策略；
• 识别重点修复区域，结合“三区三线”划定成果，统筹布局重大生态修复工程；
• 工程布局应体现系统性，避免碎片化，注重上下游、左右岸、山上山下协同治理；
• 建立项目库，明确项目类型、建设规模、实施时序和资金来源。

（六）规划实施与保障机制

《指南》强调建立健全规划实施保障体系，包括组织领导、政策支持、资金保障、科技支撑、监测评估、动态调整和公众参与等方面，确保规划落地见效。

三、编制中的重点与难点

（一）与国土空间总体规划的衔接

市级生态修复规划必须严格落实市级国土空间总体规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等刚性管控要求，同时要将修复任务落实到具体空间单元，实现与总体规划的“底图叠合、目标融合、指标统合”。

（二）山水林田湖草沙一体化治理的系统性体现

生态修复不是单一要素的治理，而是系统性的生态功能恢复。《指南》要求破除部门壁垒和要素分割，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹推进各类生态修复工程。这要求在编制中充分运用景观生态学、恢复生态学等理论方法。

（三）多元资金投入机制的构建

生态修复资金需求量大、周期长，仅靠财政投入难以持续。《指南》鼓励探索建立“政府主导、市场运作、社会参与”的多元化投入机制，包括生态补偿、碳汇交易、绿色金融、EOD模式等。

（四）指标传导与考核评估

市级规划既要承接省级下达的目标任务，又要向县级规划传导压力和责任。《指南》要求建立纵横衔接的指标传导机制，并设计动态监测评估方案，确保规划目标可分解、可追踪、可考核。

四、对地方编制工作的建议

第一，加强组织领导，健全工作机制。 建议各地成立由市政府牵头、自然资源部门统筹、相关部门协同的规划编制工作专班，形成合力。

第二，夯实数据基础，用好技术手段。 充分运用第三次全国国土调查、年度国土变更调查、遥感监测、地理国情普查等数据，结合GIS空间分析和生态模型评估，提升规划的科学性。

第三，坚持问题导向，突出地方特色。 不同城市面临的生态问题差异显著，如北方城市关注防沙治沙和水资源约束，南方城市侧重水土保持和生物多样性保护，资源型城市重点推进矿山修复。规划应因地制宜，精准施策。

第四，强化公众参与，凝聚社会共识。 在编制各阶段广泛征求相关部门、专家学者、企业和社会公众意见建议，提高规划的透明度和认可度。

第五，注重实施导向，确保可操作性。 规划不能“纸上画画、墙上挂挂”，要从项目落地、资金保障、机制建设等方面入手，让规划真正成为指导生态修复实践的行动纲领。

五、

《市级国土空间生态修复规划编制指南》（征求意见稿）的发布，为市级层面开展生态修复规划编制提供了系统性、规范性的技术指引。随着四级规划体系的逐步健全，国土空间生态修复工作将从“单点治理”走向“系统修复”，从“被动应对”转向“主动谋划”。各地应以《指南》为遵循，结合地方实际，高质量编制市级生态修复规划，为筑牢国家生态安全屏障、建设人与自然和谐共生的现代化贡献力量。

（注：本文基于征求意见稿内容进行分析解读，最终以正式发布文件为准。）